根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发＜深化农村宅基地制度改革试点方案>的通知》（厅字［2020］18号）、《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于确定农村宅基地制度改革试点有关事项的函》（中农函［2020］17号）文件要求，按照省委、省政府关于深化农村宅基地制度革试点工作的安排部署，结合汨罗市工作实际，现制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，以处理好农民和土地的关系为主线，以保障农民基本居住权为前提，以完善农村宅基地制度体系为重点，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地属于本集体成员集体所有的有关规定，明晰宅基地所有权具体归属，完善宅基地所有权行使机制；保障农村集体经济组织成员家庭作为宅基地资格权人依法享有的权益，防止以各种形式非法剥夺和限制宅基地农户资格权；允许在一定条件下流转、抵押宅基地使用权，探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能，为建立依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范的农村宅基地制度提供实践经验。

（二）基本原则

1．坚持稳慎推进。严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，充分认识农村宅基地制度改革的复杂性和长期性，保持历史耐心，先立后破、稳慎推进，强化从严管理，严格规范试点，防止出现偏差。

2．坚持“三权分置”。落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，积极探索宅基地“三权分置”的具体路径和办法。

3．坚持农民主体。尊重农民意愿，反映农民诉求，切实保障农民合法经济利益，充分体现农民群众的主体性，发挥农民集体自主协商作用，实现好、维护好、发展好农民权益。

4．坚持问题导向。以农村“一户一宅”管理为基础，以农房简约报建为突破口，以农房风貌管控为抓手，解决宅基地失管、农民建房无序、农房风貌杂乱以及村庄规划与土地利用“两张皮”等历史遗留问题，在解决宅基地制度突出矛盾和主要问题上有进展、出成效。

5．坚持因地制宜。坚持顶层设计与自主创新良性互动，突出洞庭湖地区的特点，紧扣本地经济发展水平、地理区位条件等因素，分类、分阶段稳妥推进农村宅基地制度改革，创新一批可复制、能推广、惠民生的制度成果。

（三）目标任务

进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，推动农村宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范，建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出、宅基地有偿使用的机制，为不断深化农村宅基地制度改革、加快城乡融合发展贡献“汨罗样本”。

二、试点内容

（一）创新“四管”模式，保障三方土地权能

健全宅基地审批监管机制，全面保障宅基地集体所有权以及农户资格权，适度放活宅基地使用权。

1．“一张规划”管布局。由各镇牵头组织，按需有序编制“多规合一”的实用性村庄规划，由村民会议或村民代表会议讨论决定通过，明确农村集体经济组织调配宅基地等方面的具体权利内容，确保农村集体经济组织依法有效行使宅基地规划、分配、调整等权利。探索建立规划动态调整和“留白”机制，实行规划审批前置，严格控制农村宅基地用地面积，加强建房空间距离管控，通盘考虑土地利用、产业发展、集中居民点建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，坚持一户一宅、建新拆旧，引导农村适度集中建房，引导村民建房向小集镇、中心村靠拢。健全农民建房新增建设用地规划和计划指标保障机制，在年度土地利用计划中单列安排，原则上不低于新增建设用地计划指标的5％，专项保障农村村民住宅建设用地，当年保障不足的，下一年度优先保障。

2．“一个平台”管审批。综合运用第三次全国国土调查、宅基地确权登记成果，摸清农村宅基地底数、农村房屋权属、农村建设用地等宗数及其基本信息。建立包含宅基地权利人、地类、四至方位、宗地面积、房屋建筑面积以及审批、流转、执法等信息在内的农村宅基地基础数据库和农村宅基地信息管理系统，推进宅基地数字化管理。将宅基地所有权确权到不同层级农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的，可以依法由村民委员会或村民小组代表集体行使所有权。探索宅基地资格权的认定办法，探索宅基地资格权的多种实现形式，完善不同区域农民户有所居的多种保障方式。建立健全“村级初审、镇级审批、市级监管”机制，推动乡镇实施村民建房有关行政审批、监管和综合执法，按照权责一致的原则，落实镇域范围内宅基地管理责任，重点做到“谁审批、谁监管、谁执法、谁担责”。建立“一个窗口对外受理、多个部门联动审批”的工作机制，规范宅基地申报审批流程，公开申请条件、审批程序、办理时限，为群众提供“一门式”服务。镇政府及时把《乡村建设规划许可证》和《农村宅基地批准书》发放到宅基地申请获批的农民手中。住宅建成通过验收后，市自然资源局依申请颁发不动产权证。加强政府部门间数据共享，推动宅基地数据与土地调查、国土空间规划、农房建设、不动产登记、人口户籍等数据互联互通。妥善处理历史遗留问题，按照依法合规稳妥有序的原则，依托村“两委”和农村集体经济组织逐步化解、妥善处置。整合镇农业农村、自然资源等机构的相关职能和力量，发挥村民自治作用，对村民建房全程监管，坚决遏制“新增”问题。

3．“一种制度”管标准。建立健全宅基地有偿使用制度，解决宅基地有偿使用资金“谁来收、向谁收、收多少、怎么用、可持续”等关键问题，坚持“一户一宅、面积法定”原则，推进宅基地节约集约利用。针对历史上形成的“一户多宅”和超标准宅基地、非本集体经济组织成员通过继承农房或其他合法方式占用的宅基地等情况，在摸底调查和充分听取农村集体经济组织、农民意见的基础上，通过本农村集体经济组织成员或成员代表会议讨论，因地制宜确定宅基地有偿使用范围、标准和方式。有偿使用费由本农村集体经济组织收取、管理和使用，用于发展壮大农村集体经济和农村公益事业建设。

4．“一支队伍”管执法。建立一支综合执法队伍，主要查处“未批先建”“骗取批准”“批小建大”“批东建西”等违法行为，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。明确村级宅基地协管员，对宅基地违法违规行为早预防、早发现、早报告。严格落实“一米法则”机制，即：凡违法建筑超过1米、执法人员未及时发现或报告的，将严厉追究巡查负责人的责任；巡查过程中发现有开挖动土等违法违规建房苗头的，坚决及时制止。严格实行村民建房“三到场”制度，受理建房申请后，必须到现场审查是否符合规划、用地条件等，对符合条件的，按程序上报审批；申请批准后，必须到现场大量批放宅基地，确定四界；住宅建成后，必须到现场验收。

（二）探索“三退”途径，强化农民自愿行为

鼓励、引导进城落户的农民以及因继承、赠与或购买房屋等原因形成的“一户多宅”的农民或非集体经济组织成员，依法自愿有偿退出闲置宅基地。对“一户多宅”、超标准宅基地，以及违法违规占用宅基地等，进行分类处理。

1．“财政补贴”鼓励退出。对有自愿退出意向的农户，采取“留权不留地”等方式，在一定时间内保留其农民身份的宅基地申请权利。健全退出宅基地价格评估和补偿机制，完善宅基地和农房价格评估的方法和程序，退出宅基地和农房价格由本农村集体经济组织与农户协商确定，确保程序合法、补偿合理，切实保障农民权益。自愿永久退出农村宅基地的农民在汨罗市域内进城购房时，按购房合同面积享受财政补贴。

2．“集中建房”引导退出。以镇政府为责任主体，突出位置、规模、风貌等要素，完善集中建房规划设计，因地制宜、科学定位、合理布局，充分发挥集中建房点辐射效应，引导和推动村民适度集中居住，自愿退出原有宅基地，确保农村土地节约集约利用。不提倡、不鼓励在城市和集镇规划区外撤并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得违背农民意愿强制农民搬迁和“上楼”。

3．“农民进城”支持退出。健全农业转移人口市民化机制，对自愿放弃宅基地在汨罗市域内进城落户的农民，优先按照市场原则提供就业岗位，享受免费技能培训和职业介绍，参加技能培训给予一定的生活费补贴；符合小额贴息贷款条件的，优先享受创业担保贷款政策；进城购房农民凭不动产权证或经备案的商房买卖合同》，由市教体局统筹安排，按照义务教育阶段学校划片招生政策办理子女入学手续，其随迁子女根据划片范围和招生计划按照相对就近原则入学。

（三）盘活“四地”资源，激发乡村振兴活力

以提高土地利用效率、增加农民收入为目标，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径。在尊重农民意愿并符合规划的前提下，按照“宜建则建、宜耕则耕、宜绿则绿”的原则，鼓励本农村集体经济组织积极稳妥开展闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足农民建房、村庄建设和乡村产业发展用地需求。

1．“跨村越镇”流转土地。允许除“三园一区”（循环园、飞地园、文化园、城区）规划区以及归义镇等相关镇区之外的镇，经本农村集体经济组织三分之二以上成员同意，由村镇按法定程序严格联审联批通过，报市直相关单位备案审核，采取有偿使用、公开竞价、平台交易等方式，在各镇、各村之间异地流转交易宅基地使用权。转让方必须同时满足以下条件方可流转：转让方流转宅基地后在农村或城镇仍有合法住所，能保证基本居住需要，流转后不得再申请宅基地（“多户一宅”的除外）。流转的宅基地及房屋，必须属于合法取得的，且产权明晰无争议；流转的宅基地不得擅自改变用途。流转对象为全市符合宅基地申请条件的农户。宅基地使用权不得向城镇居民流转，不得用于开发商品房地产项目。严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁城镇居民下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

2．“增减挂钩”盘活土地。依法依规实施城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市，为乡村振兴提供土地要素保障。探索农村集体经济组织在妥善处理产权和补偿问题后，将农民退出的宅基地按照国土空间规划确定的经营性用途并依法登记后入市，明确转用的程序和管理要求。探索建立宅基地退出和再利用监管机制。

3．“发展产业”用好土地。在限定土地流转范围、期限、用途和确保土地公有制性质不改变等的前提下，鼓励农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等多种方式，依法依规盘活农村闲置宅基地和闲置住宅，发展符合农村特点的农家乐、休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等乡村产业。探索不同盘活利用方式的管理政策，研究制定允许利用闲置宅基地和闲置住宅发展的乡村产业清单。推动出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管的措施。研究支持农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的财政、金融等政策。

4．“美化乡村”改造土地。在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，对于面积适中、交通便利、配套设施较完善的宅基地，修建村民活动广场，作为村民集中建房点或农村公共设施建设用地。结合乡村实际，因地制宜打造特色鲜明的小游园、小菜园、小花园、小果园，形成“一村一景、一村一韵、各显其美”的格局，让美丽乡村真正守得住历史记忆、留得住青山绿水、记得住乡情乡愁。

（四）健全“四份”机制，用好土地增值收益

宅基地增值收益主要包括：土地增减挂钩收益、择位竞价、有偿使用费、流转、出租、对外投资等。在保障农民受益、尊重农民意愿的原则下，用好土地增值收益，对宅基地增值收益部分基本分成“四份”，确定集体留存与成员分配的比例，实行专账管理、专项核算。

1．集体经济“留”一份。农村宅基地有偿使用或退出后的收益部分，作为集体经济组织的土地增值收益，由本农村集体经济组织成员共同分享。部分宅基地增值收益留归农村集体经济组织，属农民集体资产，严格按照专户存储、专账管理、专款专用的原则规范管理，主要用于发展农村集体经济，不得用于购置公务用车、支付村干部报酬、公务招待费等非生产性支出。农村集体经济组织将宅基地流转收益分配使用等情况纳入村务公开的内容，农业农村部门负责审计监督。

2．农民群众“补”一份。构建兼顾集体和个人的增值收益分配体系，合理制定增值收益金比例，强化农民议价权，探索暂时退出、永久退出等不同方式的补偿政策，将宅基地增值收益按照合理适当的比例补偿给自愿退出的原农户。

3．基础建设“用”一份。统筹部分宅基地增值收益，重点用于本农村集体经济组织的路、电、水、网、气等乡村基础设施建设。从流转收益中提取城乡统筹配套建设资金，加强公共设施建设。

4．公益事业“统”一份。统筹部分宅基地增值收益，建立本农村集体经济组织成员的教育、扶贫、养老、医疗保险等公益基金，坚持“专款专用、量入为出、公平公正”原则，及时、定期公示账目，主动接受各方监督。

三、实施步骤

（一）准备部署阶段（2020年11月底前）

成立汨罗市农村宅基地制度改革试点工作领导小组，落实人员、经费、办公场所，开展深入调研，编制汨罗市农村宅基地制度改革试点实施方案，按要求报批。

（二）组织实施阶段（2020年12月～2022年7月）

在做好调查摸底、科学编制村庄规划、妥善处理历史遗留问题、确权登记颁证等基础工作的同时，按照实施方案有序开展试点。每年年底要形成年度工作报告，报省委、省政府和岳阳市委、市政府。

（三）总结评估阶段（2022年8月～9月）

2022年9月底前，全面系统总结农村宅基地制度改革成功经验，形成总结报告，按规定上报省委、省政府，并做好迎接上级评估验收准备工作。

四、保障措施

（一）加强组织领导。成立市农村宅基地制度改革试点工作领导小组，市委书记任组长，市委副书记、市政府市长任第一副组长，市委专职副书记任常务副组长，市政府常务副市长、市人大常委会副主任和分管农业农村、自然资源等工作的副市长任副组长，市委办、市政府办、市委改革办、市人民法院、市农业农村局、市自然资源局、市住建局、市财政局、市发改局、市交通局、市公安局、市司法局、市水利局、市生态环境分局、市林业局、中国人民银行汨罗支行等单位负责人及各镇党委书记为成员，全面负责领导、协调、监督改革试点各项工作，建立检查指导机制，定期开展工作检查，落实领导、部门、镇挂点包干责任，指导和帮助镇村落实改革试点任务。实行领导小组例会制度，定期召开成员单位专题会议，对重大事项进行科学、民主、集体决策。领导小组下设办公室，办公室设市农业农村局，由市农业农村局长兼任办公室主任，市经管中心主任任常务副主任，组建综合协调组、业务指导组、文字综合组、督查验收组等工作小组，人员从各单位抽调，与原单位工作脱钩，专职全程负责改革试点日常工作。各镇相应成立以党委书记为组长的工作领导小组，指定分管领导具体负责改革试点，组建工作专班，确保改革试点工作顺利进行。强化经费保障，主管部门的宅基地制度改革试点的工作、培训、执法等经费，由市财政足额预算、统筹安排、及时拨付。

（二）强化责任分工。市农业农村局在农村宅基地制度改革试点工作领导小组的指导下，牵头负责改革试点日常工作，承担指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处、监管收益分配，指导闲置宅基地和闲置住房利用等工作。市自然资源局负责国土空间规划、土地利用计划、规划许可等工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理村民建房农转用审批和乡村建设规划许可等相关手续。市住建局负责农村住房建设的设计、施工、安全质量等监督管理服务工作，承担编制指导推广示范图集、培训农村建筑工匠、指导镇加强对农村住房建设施工质量和安全的监督管理服务等。强化联动机制，市财政局、市公安局、市司法局、市交通局、市水利局、市生态环境分局、市林业局、中国人民银行汨罗支行等部门单位按照各自职能，开展农村宅基地制度改革试点相关工作。市镇两级加强农村经营管理队伍建设，充实基层宅基地管理力量。镇设立农业综合服务（农经）中心（站）做到专队伍、专岗位、专职责，确保工作有人干、责任有人担。

（三）严格试点管理。审慎稳步推进改革试点，坚持封闭运行，做到风险可控。严格落实国土空间规划和用途管制要求，坚决防止打着农村宅基地制度改革旗号，行违法违规买卖农村宅基地之实；严格规范宅基地有偿使用、流转等，不得以各种名义违背农民意志强制其退出宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农民合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件；严格控制整村撤并，规范实施程序，加强监督管理；注重保护农村妇女权益。

（四）强化督查考核。建立监督考核机制，将农村宅基地制度改革试点工作纳入乡村振兴和年度绩效考核，发挥人大、政协、纪检监察和督查部门作用，落实法律监督、民主监督、纪律监督、工作监督要求。引入专家智库，成立市改革试点专家组，发挥政策咨询、业务指导、日常监管的综合作用。市、镇分别设立举报电话，及时受理和查处农村宅基地制度改革试点工作等方面投诉，并建立举报、信访处理台账，限期妥善处理到位。市本级每月开展一次明察暗访，每季度进行一次检查验收，重点检查违规审批、监管缺位和违法建设等情况，坚决杜绝推诿扯皮、不作为、乱作为的现象。

（五）营造改革氛围。充分利用广播、电视、报刊、网络等多种媒体，广泛宣传农村宅基地制度改革和规范农村建房等相关政策法规，形成建房户依法申请、村民相互监督、监管队伍自觉履职、违法建房从严查处的良好格局。