为认真贯彻落实2021年中央一号文件精神，继续深化农村土地制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发＜深化农村宅基地制度改革试点方案>的通知》（厅字［2020］18号）、《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于确定农村宅基地制度改革试点有关事项的函》（中农函［2020］17号）以及《农业农村部办公厅关于印发＜农村宅基地制度改革试点工作指引>的通知》（农办经［2020］8号）文件精神。结合实际，制定本实施办法。

一、总体目标

进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，推动农村宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范，实现“稳定”与“放活”、“公平”与“效率”的有机统一，增强广大农民在农村土地制度改革中的获得感。

二、基本原则

（一）坚持农民主体。尊重农民意愿，反映农民诉求，切实保障农民合法经济利益，充分体现农民群众的主体性，发挥农民集体自主协商作用，实现好、维护好、发展好农民权益。

（二）把握改革底线。严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，宅基地使用权不得向城镇居民流转，不得用于开发商品房地产项目。严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁城镇居民下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

（三）坚持因地制宜。镇村之间的自然资源和区位优势存在较大差异，各地应根据自身优势适度放活宅基地和农民房屋使用权，实行因村施策，不得改变农房用途影响群众生产生活，破坏农村生态环境。

（四）坚持问题导向。以农村“一户一宅”管理为基础，以农房简约报建为突破口，以农房风貌管控为抓手，解决宅基地失管、农民建房无序、农房风貌杂乱以及村庄规划与土地利用“两张皮”等历史遗留问题，在解决宅基地制度突出矛盾和主要问题上有进展、出成效。

三、主要任务

（一）落实宅基地集体所有权

明确宅基地集体所有权的行使主体。镇集体所有的宅基地由镇人民政府行使所有权；村集体所有的宅基地由村集体经济组织或村民委员会行使所有权；村民小组集体所有的宅基地由村民小组委托村民理事会行使所有权，重大事项需经村民会议或村民代表会议讨论通过。

明确宅基地集体所有权的实现形式：

1．宅基地分配权。集体经济组织有权对符合宅基地申请条件的农民依申请按户分配宅基地。未经集体经济组织分配，任何人不得擅自占用集体土地建房。

2．宅基地收回权。集体经济组织有权收回本集体经济组织内闲置废弃两年以上的宅基地，有经济价值的地上建筑物或构筑物根据本村实际给予一定补偿。

3．宅基地收益权。建立集体与宅基地使用权人之间的增值收益分配机制，宅基地在流转时集体经济组织应作为宅基地所有权人参与合同的签订，宅基地流转、经营收益时，应在集体经济组织与集体经济组织成员之间进行合理分配，在公平的前提下提高效率，在提高效率的前提下兼顾公平，实现个人与集体之间、个人与个人之间的利益公平，提高宅基地利用效率。

本集体经济组织成员将多宅部分在本集体经济组织符合宅基地申请条件的成员之间转让，集体经济组织按集体土地基准地价的10％提取集体收益；转让给本市范围内非本集体经济组织符合宅基地申请条件人员的，集体经济组织按集体土地基准地价的70％提取集体收益；流转给集体的，地上建筑物及构筑物应予以补偿，宅基地不予补偿。

本集体经济组织成员一户一宅的只能转让给本集体，地上建筑物及构筑物予以补偿，宅基地不予补偿，农户将一户一宅的宅基地转让后，符合宅基地重新申请条件的可以重新申请宅基地。暂时退出宅基地保留宅基地申请资格购买商品房享受政府优惠政策的，10年后符合宅基地申请条件的可以重新申请宅基地。

非本集体经济组织成员将继承或在符合集体经济组织成员身份时取得的宅基地转让本集体经济组织符合宅基地申请条件的成员时，集体经济组织按集体土地基准地价的20％提取集体收益；转让给本市范围内非本集体经济组织符合宅基地申请条件人员的，集体经济组织按集体土地基准地价的50％提取集体收益。

非本集体经济组织成员以其他方式取得的宅基地转让给本集体经济组织符合宅基地申请条件的成员时，集体经济组织按集体土地基准地价的30％提取集体收益；转让给本市范围内非本集体经济组织符合宅基地申请条件人员的，集体经济组织按集体土地基准地价的60％提取集体收益。宅基地占有人以租赁方式流转宅基地的，集体经济组织按租金的20％提取集体收益；以宅基地合作或入股的按集体土地基准地价的10％提取集体收益。

以上宅基地转让是以地上建筑物及构筑物转让，宅基地使用权随之转让，无建筑物及构筑物的宅基地个人无权转让。

4．宅基地监督、管理权。集体经济组织配合各相关部门合理编制村庄规划及村土地利用等相关规划，按照规划管理使用宅基地，节约集约利用有限的宅基地资源，让宅基地发挥最大的效益。并对宅基地的利用情况进行监管，防止宅基地被非法侵占、破坏。

（二）保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权

1．资格权的认定与取得

宅基地资格权由本集体经济组织根据集体经济组织成员身份，按户进行认定，经村民委员会审核通过后，报镇人民政府批准并公布。

有下列11种情形之一人员，应当认定具有本村集体经济组织成员资格：

（1）农村集体产权制度改革基准日止户籍在册的本村人员，包括：

①二轮土地延包在册的本村人员及其以后出生落户子女；

②与本村人员已办理结婚证书落户的对象及其子女；

③政策性移民落户的人员及其子女；

④原本村人员单方为劳动人事部门办理正式招工录取手续的行政、事业单位和国有企业及国有控股企业（包括在职、退休或已改制）的单职工的配偶及其子女；但其配偶与子女的户籍必须在本村；

⑤办理过合法领养手续在册子女和1992年4月1日《收养法》实施前领养而未办理领养手续的在册子女（另需提供领养证及其复印件）；

⑥户籍关系未迁出的本村出国（境）人员；

⑦其他在册的本村人员。

（2）正在服义务兵役的本村人员；

（3）全日制大中专院校就读的在校本村人员（就读时户籍迁入就读学校的）；

（4）原就读全日制大中专院校1998年后毕业（含1998年）因国家取消统一分配政策而自谋职业的本村人员需在规定日前将户口迁回本村；

（5）正在劳教服刑的本村人员（股权证书由其委托人或股份经济合作社予以保留）；

（6）在新型城镇化综合改革中，户籍关系从本村迁入城镇的原本村村民及其子女，需在规定日前将户口迁回本村；

（7）因被征地而参加社会基本养老保险的原本村被征地农民；

（8）与本村人员已办理结婚证书但户口尚未迁入的对象及其户口尚未申报的子女，出具书面证明未在原籍地享受股改待遇，并将户口在规定日前迁入本村，今后若发现原籍地已享受，将收回股权，属离异妇女，其随母迁入的子女人数依据法院判决书确定；

（9）与本村人员离婚，户籍关系未迁出的人员及其依法判决随同子女；

（10）因离婚将户籍迁回的原本村出嫁人员，本人及其依法判决的随同子女，需在规定日前将户口迁回本村；

（11）因移民政策安置，户籍需迁入本村的人员。

下列8种情形之一人员，由本人申请，经村民大会或村民代表会议表决决定是否认定为本村集体经济组织成员：

（1）因买户口办理“农转非”的原本村人员及其子女；

（2）因务工经商、购房、就学参军、投靠子女等，将户籍关系迁出的原本村人员及其子女；

（3）原就读全日制大中专院校1998年后（含1998年）因国家取消统一分配政策而自谋职业的本村人员回迁所带的配偶子女，需在规定日前将户口迁入本村；

（4）原迁入本村的外来挂靠人员（有约定从其约定）；

（5）户籍关系未迁出的本村出嫁女（可由本人自由决定在哪一方确认，若发现嫁入地已确认身份，将取消其资格）；

（6）户籍关系未迁出的出嫁女的子女；

（7）违反计划生育政策尚未被依法处罚的人员；

（8）其他情形特殊群体人员。

一户只能拥有一宗面积法定的宅基地资格权，宅基地资格权不得流转。

集体经济组织成员实行动态管理，按照村民依法自治的原则每年调整一次，新增成员资格的认定和原成员资格的丧失，村集体经济组织按照村民委员会组织法的相关规定，通过村民代表大会依法予以认定。

下列人员不属于农村集体经济组织成员：户口仍在村委、村民小组原籍的行政机关、全民事业单位和国有企业编制内的干职工及离退休人员；三期士官（服役不少于12年）以上的士官、在部队已转干的军人、军队文职人员；自然死亡或依法宣告死亡，但未及时办理户口注销的本村组农村居民；由外地转入的挂靠户、空挂户人员。

2．资格权的行使

（1）集体经济组织成员经村民大会或村民代表大会民主讨论依法表决同意，报镇审核认定公布后，依法取得宅基地资格权，有权向本集体经济组织申请一户一宅面积法定的宅基地，宅基地用地面积使用耕地不超过130平方米，使用荒山荒地不超过210平方米，使用其他土地不超过180平方米。

（2）自愿暂时退出农村宅基地的，可以保留其资格权享受购买政府优惠商品房进城落户，10年内不得申请宅基地。

（3）将可申请的宅基地交由集体经济组织进行开发利用，集体经济组织根据收益情况合理分配收益。

3．资格权的灭失

（1）在所有家庭成员均失去集体成员资格时，该户宅基地资格权自动灭失，宅基地资格权灭失后，仍然继续使用宅基地的需交纳宅基地有偿使用费。

（2）有以下情形的不得申请宅基地：不符合国土空间规划和村庄规划的；申请建房的宅基地存在权属争议的；原有住房被征收已得住房安置的；出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的；将现有住房改作非生活居住用房的；有违法住房建设行为未处理结案的；不符合用地和建设规划的其他情形。

4．保障房屋财产权

合法房屋财产权受法律保护，并予以确权登记，房屋所有权人在符合相关规定的条件下有权将农房进行流转、合作、入股或自行经营并取得收益，一户一宅的农房可以进行抵押。

（三）适度放活宅基地和农民房屋使用权

1．适度扩大农房用途范围

农房的用途从单纯的用于农民住房可以扩大到乡村旅游、健康养老、电商等新产业新业态。经集体经济组织收回的农房也可用于本集体经济组织成员的教育、养老、医疗保险等村内公益事业。改变农房用途的，按以下程序办理：

（1）申报。农房需要改变用途的，由房屋所有权人或使用权人向村民理事会提出申请，村民理事会将申请在本集体经济组织内部进行公示，对不影响村民生产生活的，经公示无异议后，报村民委员会审查。

（2）审查。村民委员会对村民理事会上报的改变农房用途情况进行审查，同意后签署意见报镇人民政府审核审批。

（3）审核审批。镇人民政府主要对是否影响村内生态环境、农民生产生活等情况进行审核，批准后报市自然资源、农业农村、生态环境等部门备案。

2．适度放活农房流转形式

允许农房所有权人或使用权人将农房以租赁、合作、入股的方式进行流转，流转必须设定使用年限及用途，租赁的不得超过20年，转让、合作、入股的不得超过国有建设用地同等用途的出让年限（工业用地50年，商业用地40年）。

3．适度扩大宅基地使用范围

集体经济组织根据村内存量建设用地情况，可以在保障村民对宅基地建房需求的基础上，将富余的宅基地通过规划调整，以集体经营性建设用地进行流转。农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等方式，依法依规盘活农村闲置宅基地和闲置住宅，发展符合农村特点的农家乐、休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等乡村产业，发挥闲置宅基地的最大效益。

4．依法保障各主体间的合法权益

依法保护宅基地所有权人及使用权人的合法权益，严禁侵害宅基地使用权人的合法权益，提升农民的契约观念，稳定宅基地使用权人的产权预期，为宅基地使用权人创造良好的发展空间，为新型经营主体营造良好的投资环境，保障市场的健康发展。自然资源、消防、住建、生态环境、税务、市场管理等相关部门要加快制定相关配套政策，规范用地行为。

四、工作要求

（一）提高认识，凝聚共识。探索宅基地“三权分置”是新时代中央深化农村土地制度改革的重大理论创新和制度创新，是乡村振兴战略的有力政策供给。各镇各部门要充分认识到工作的重要性和复杂性，要以更大的决心、更强的力度、更有效的举措统筹推进宅基地“三权分置”改革工作。通过探索开展宅基地“三权分置”，有力维护农民权益，保障农民分享增值收益，增强农民获得感，努力形成可复制、能推广、利修法、惠民生的实践经验。

（二）强化领导，精心组织。加强工作的组织领导，农村宅基地“三权分置”改革工作由市农村宅基地制度改革试点工作负责组织实施，各镇应积极开展工作，强化调度，加强指导，确保改革的顺利实施。加快探索宅基地“三权分置”的具体实现形式，推动创新成果落地，发展壮大集体经济，更广泛更有效地造福广大农民群众。

（三）加强宣传，营造氛围。加大宣传力度，充分利用网络、广播电视、报纸、微信等媒介，多形式、多角度、全方位地宣传宅基地“三权分置”改革政策，营造浓厚工作氛围，激发和引导广大群众的踊跃参与。

（四）勇于探索，大胆创新。对符合相关要求、不突破底线、有利于盘活闲置宅基地和闲置农房、有利于增加农民财产性收入的新办法、新模式，要大胆探索、勇于实践。在政策框架内，充分发挥农民群众的主观能动性，为乡村振兴战略落实落地贡献力量。